Του Χάρη Τσιλιώτη*
Η συζήτηση για την υπογραφή, κύρωση και επικύρωση της επιγενόμενης συμφωνίας Ελλάδας και πΓΔΜ έχει δημιουργήσει πλείστα όσα ζητήματα που αφορούν τόσο το Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο όσο και το εσωτερικό Συνταγματικό Δίκαιο και των δύο χωρών. Στο παρόν άρθρο θα προσπαθήσουμε να ξεκαθαρίσουμε ορισμένα διεθνοδικαιικά και συνταγματικά ζητήματα που αφορούν την χώρα μας:
1. Η επιγενόμενη συμφωνία μεταξύ Ελλάδας και πΓΔΜ για να ισχύσει διεθνώς και να δεσμεύσει οριστικά τα συμβαλλόμενα μέρη, σε αντίθεση με ό,τι λέγεται, δεν αρκεί να υπογραφεί αλλά πρέπει και να επικυρωθεί από αυτά, εκτός εάν άλλως ορίζεται στην συνθήκη (άρθρα 11 επ. Σύμβασης της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών της 23.5.1969).
2. Η επικύρωση διακρίνεται από την κύρωση, καθότι η πρώτη είναι πράξη της διεθνούς έννομης τάξης και συντελείται με την ανταλλαγή των πρωτοκόλλων επικύρωσης από τους αρχηγούς κρατών των συμβαλλομένων ή με την κατάθεση των πρωτοκόλλων στον διεθνή θεματοφύλακα που είναι συνήθως ο ΓΓ του ΟΗΕ (άρθρο 76 Σύμβασης της Βιέννης για το δίκαιο των συνθηκών). Η κύρωση είναι πράξη της εσωτερικής έννομης τάξης και συντελείται σύμφωνα με την εσωτερική συνταγματική διαδικασία των συμβαλλομένων κρατών.
3. Θεωρητικά, αλλά όχι μόνο, μπορεί μία συνθήκη να υπογραφεί αλλά ποτέ να μην επικυρωθεί. Παραδείγματα τέτοια υπάρχουν πάρα πολλά και αφορούν και την χώρα μας.
4. Στην Ελλάδα η κύρωση των διεθνών συνθηκών συντελείται κατά την συνήθη δικαιοπαραγωγική διαδικασία, δηλ. ψήφιση του κυρωτικού της συνθήκης σ/ν από την Βουλή και έκδοση και δημοσίευση από τον ΠτΔ (άρθρα 28 παρ. 1, 42 παρ. 1 εδ. α΄ και 73 επ. Σ).
5. Αν και κατά το Διεθνές Δίκαιο δεν είναι απαραίτητη η κύρωση μίας συνθήκης κατά το εσωτερικό δίκαιο για να ισχύσει διεθνώς, στην Ελλάδα είναι απαραίτητη η κύρωση για να καταστεί αυτή αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού δικαίου με αυξημένη μάλιστα έναντι των κοινών νόμων τυπική ισχύ (άρθρο 28 παρ. 1 Σ). Αλλά και διεθνώς η συνήθης πρακτική είναι ότι για να επικυρωθεί μία διεθνής συνθήκη διεθνώς θα πρέπει πρώτα να κυρωθεί στο εσωτερικό των συμβαλλομένων κρατών και αφού κυρωθεί επικυρώνεται από τους αρχηγούς κρατών των συμβαλλομένων.
6. Για την υπερψήφιση της επιγενόμενης συμφωνίας με την πΓΔΜ από την Βουλή δεν απαιτείται αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 ή της απόλυτης πλειοψηφίας του όλου αριθμού των Βουλευτών κατά το άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Σ, δηλ. ούτε 180 ούτε 151 Βουλευτές, αλλά η απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων Βουλευτών, αρκεί αυτή να μην είναι μικρότερη του ? του όλου αριθμού των βουλευτών (άρθρα 28 παρ. 1 και 67 εδ. α΄ Σ).
7. Θεωρητικά είναι δυνατό βέβαια η κυβέρνηση που έχει την ευθύνη για την διαπραγμάτευση, υπογραφή και επικύρωση της συμφωνίας να ενεργεί κατά πλειοψηφία, αλλά σε συνθήκες κοινοβουλευτικού πολιτεύματος όταν μέλος ή μέλη μίας κυβέρνησης διαφωνούν με συγκεκριμένη επιλογή της κυβέρνησης και μάλιστα μείζονος εθνικής σημασίας, είτε αποδέχονται την επιλογή της πλειοψηφίας ή παραιτούνται. Το αντίθετο παραβιάζει συνθήκη του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος. Εδώ ο ρόλος του Πρωθυπουργού είναι εκ του Συντάγματος καθοριστικός καθότι κατά το άρθρο 82 παρ. 2 Σ ο Πρωθυπουργός εξασφαλίζει την ενότητα της Κυβέρνησης και κατευθύνει τις ενέργειές της, ενώ έχει κατά το άρθρο 37 παρ. 1 Σ σε συνδυασμό με την ανωτέρω συνθήκη του πολιτεύματος την αρμοδιότητα να προτείνει στον ΠτΔ την παύση του Υπουργού ή των Υπουργών που διαφωνούν με την κυβερνητική πολιτική, εάν οι τελευταίοι δεν παραιτούνται.
8. Ο ρόλος του ΠτΔ είναι όπως εν γένει στο πολίτευμά μας περιορισμένος. Οι αρμοδιότητές του έχουν συρρικνωθεί εξαιρετικά μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 1986 και όσες του έχουν απομείνει έχουν συρρικνωθεί ερμηνευτικά έτι περαιτέρω από την θεωρία αλλά και την πολιτική πρακτική. Έχει, όμως, αρμοδιότητα να προβεί στην τελική πράξη επικύρωσης της συμφωνίας ως διεθνής παραστάτης της χώρας κατά εθιμικό κανόνα του Διεθνούς Δικαίου, που βρίσκει την συνταγματική του αποτύπωση στο άρθρο 36 παρ. 1 Σ (αρμοδιότητα τυπική) και να αναπέμψει το ψηφισθέν κυρωτικό της συμφωνίας νομοσχέδιο στην Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 42 παρ. 1 εδ. β΄ Σ), επικαλούμενος λόγους τυπικής ή ουσιαστικής αντισυνταγματικότητας (αρμοδιότητα ουσιαστική). Σε αυτή την περίπτωση, εάν το νομοσχέδιο υπερψηφισθεί από τουλάχιστον 151 Βουλευτές, τότε ο ΠτΔ υποχρεωτικά εκδίδει και δημοσιεύει (άρθρο 42 παρ. 2 Σ). Την τελευταία αρμοδιότητα δεν έχει ασκήσει ποτέ ΠτΔ ως τώρα.
Από τα παραπάνω συνάγονται τα εξής χρήσιμα συμπεράσματα, που αφορούν το ζήτημα της επιγενόμενης συμφωνίας:
1. Η συμφωνία μπορεί να υπερψηφιστεί μόνο από τον μεγαλύτερο κυβερνητικό εταίρο με τους 145 Βουλευτές που διαθέτει, αρκεί ο μικρότερος να απέχει από την ψηφοφορία και να βρεθεί ένας ακόμη τουλάχιστον βουλευτής που θα την υπερψηφίσει (σύνολο 146 Βουλευτές).
2. Η συμφωνία μπορεί να υπογραφεί αλλά να μην επικυρωθεί τελικά από την Ελλάδα π.χ. εάν η άλλη πλευρά δεν προβεί στα συμφωνηθέντα "προαπαιτούμενα", εάν υπάρξουν τέτοια. Μόνο με την τελική επικύρωση κατά τα ανωτέρω άρχεται η δέσμευση των συμβαλλομένων κατά το Διεθνές Δίκαιο, εκτός εάν συμφωνηθεί διαφορετικά, κάτι που δεν διαφαίνεται.
3. Η εικόνα του "μικρού" κυβερνητικού εταίρου να διαφωνεί με μία μείζονος εθνικής σημασίας κυβερνητική επιλογή, που αφορά εθνικό μας θέμα, αλλά να παραμένει στην κυβέρνηση και να την στηρίζει στην Βουλή, όχι μόνο είναι αντικοινοβουλευτική, εάν όχι και αντισυνταγματική κατά τα ανωτέρω, αλλά είναι και πολιτικά κωμικοτραγική.
4. Ο ρόλος του ΠτΔ, αν και καταρχήν εξαιρετικά περιορισμένος, μπορεί να αποβεί ουσιαστικός και αποφασιστικός, εάν το κυρωτικό της συμφωνίας σ/ν δεν υπερψηφιστεί από τουλάχιστον 151 βουλευτές, οπότε μπορεί να το αναπέμψει στην Ολομέλεια της Βουλής, η οποία τότε θα πρέπει να το υπερψηφίσει με αυτή την πλειοψηφία. Βέβαια, καταρχήν δεν μπορεί να επικαλεστεί την πολιτική του διαφωνία αλλά σε περίπτωση αναπομπής όταν το σ/ν δεν εξασφαλίζει την απόλυτη πλειοψηφία, λίγοι θα βρεθούν να επικρίνουν την επιλογή του και μάλιστα για το προκείμενο θέμα.
*O κ. Χάρης Τσιλιώτης είναι επίκουρος καθηγητής του τμήματος πολιτικής επιστήμης και διεθνών σχέσεων του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου.
