Του Παύλου Ελευθεριάδη*
Όπως δήλωσαν ήδη πολλοί ενήμεροι και έγκυροι σχολιαστές, η συμφωνία των Ελλάδας και Σκοπίων της περασμένης εβδομάδας είναι ένας έντιμος συμβιβασμός. Το πρόβλημα της συμφωνίας δεν είναι όμως το περιεχόμενό της, αλλά ο βηματισμός της.
Ο μεγαλύτερος κίνδυνος είναι όχι μόνο να μην φτάσουμε στην πλήρη εφαρμογή της, αλλά να δημιουργήσουμε με την αποτυχία της νέα ένταση στις σχέσεις των δύο χωρών.
Η συμφωνία είναι επί της ουσίας το ίδιο κακή και για τις δύο πλευρές. Έγινε δυνατή λόγω της εκλογής του φιλοευρωπαίου κ. Ζάεφ στην ηγεσία της γείτονος χώρας αλλά και της σχετικά ευτυχούς διεθνούς συγκυρίας. Είναι μια κατ' αρχήν επιτυχία της αμερικανικής και ευρωπαϊκής διπλωματίας, αφού ανοίγει τον δρόμο για την πλήρη ένταξη των Σκοπίων στον Δυτικό κόσμο. Η πόρτα τώρα ανοίγει, αφού αυτή είναι και η πρόθεση της πλειοψηφίας στη χώρα αυτή, σε πείσμα των τοπικών εθνικιστών, αλλά και του κ. Πούτιν, που τουλάχιστον προσωρινά, δεν μπόρεσε να εμποδίσει τις εξελίξεις.
Δικαιώνεται έτσι και ο κ. Nimetz, ο διακεκριμένος αμερικανός δικηγόρος, που εργάστηκε χωρίς μισθό για πάνω από εικοσιπέντε χρόνια ως μεσολαβητής του ΟΗΕ (και ο οποίος συνυπογράφει την συμφωνία ως «μάρτυρας», ό,τι και αν σημαίνει αυτό, κάτω από τους δύο υπουργούς εξωτερικών των δύο κρατών).
Όσον αφορά το περιεχόμενο της Συμφωνίας, ούτε η Ελλάδα, αλλά ούτε και τα Σκόπια πήραν όλα όσα ήθελαν. Άν η συμφωνία ολοκληρωθεί, η Ελλάδα κερδίζει ότι η γειτονική μας χώρα θα ονομάζεται «Βόρεια Μακεδονία», με γεωγραφικό προσδιορισμό για όλες τις χρήσεις, που διαλύει κάθε αμφιβολία για τυχόν διεκδικήσεις της στην δική μας Μακεδονία. Τα Σκόπια θα κερδίσουν την ονομασία της ιθαγένειάς τους, ως «μακεδονικής» και της γλώσσας, επίσης «μακεδονικής», ενώ θα μπορέσουν να ενταχθούν στο ΝΑΤΟ και – ίσως – στην ΕΕ, χωρίς να φέρνει αντιρρήσεις η Ελλάδα.
Για να φτάσουμε όμως στο σημείο αυτό υπάρχουν πολλά βήματα που πρέπει να κάνουν τα δύο μέρη. Τα Σκόπια θα πρέπει να κάνουν τα περισσότερα. Αφού κυρώσουν την συμφωνία και ενδεχομένως προχωρήσουν σε δημοψήφισμα, θα πρέπει να προχωρήσουν σε αλλαγές στο Σύνταγμά τους αλλάζοντας το όνομα της χώρας τους αλλά και άλλες διατάξεις (δηλαδή το προοίμιο, το άρθρο 3 και το άρθρο 49). Γι αυτό θα χρειαστεί συνταγματική αναθεώρηση, η οποία θα πρέπει να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2018. Παράλληλα, μόλις τα Σκόπια κυρώσουν την συμφωνία, η Ελλάδα θα επιτρέψει στα Σκόπια να ξεκινήσουν την διαδικασία ένταξής τους στον ΝΑΤΟ (και την ΕΕ) με το νέο όνομα.
Όλα αυτά θα γίνουν χωρίς όμως να έχει κυρωθεί η Συμφωνία από την Ελλάδα - και χωρίς η συμφωνία να έχει δεσμευτική ισχύ. Η κύρωση από την Ελλάδα προβλέπεται να γίνει μόνο στο τέλος της διαδικασίας. Σύμφωνα με το άρθρο 2(4) η Ελλάδα θα κυρώσει την Συμφωνία μαζί με την κύρωση του πρωτοκόλλου ένταξης των Σκοπίων στο ΝΑΤΟ. Αυτό είναι και το πιο παράξενο και τελικά ανεξήγητο κομμάτι της συμφωνίας.
Η λύση που συνειδητά προτιμήθηκε (βλ. άρθρο 20) είναι ότι η συμφωνία δεσμεύει πλήρως τα μέρη μόνον όταν ολοκληρωθεί ο βηματισμός ένταξης στο ΝΑΤΟ. Η ρύθμιση αυτή δεν εξηγείται από τη φύση της συμφωνίας. Η συμφωνία περιγράφει έναν κρίσιμο βηματισμό που πρέπει να ακολουθηθεί και ενδεχομένως συναντήσει δυσκολίες.
Η διαδικασία θα μπορούσε πιο απλά να ξεκινά με κύρωση στην αρχή της διαδικασίας και από τα δύο μέρη, ώστε να δεσμεύει τα μέρη κατά τη διάρκεια του βηματισμού. Θα μπορούσε έτσι να προβλέπει και εναλλακτικές λύσεις ή ακόμη και διαιτησία σε περίπτωση που ένα μέρος δεν καταφέρνει να τηρήσει τις υποχρεώσεις του εγκαίρως (π.χ. αν η αναθεώρηση του συντάγματος των Σκοπίων δεν ολοκληρωθεί το 2018). Στην σημερινή της μορφή η συμφωνία δεν προβλέπει τίποτε για το τί θα γίνει αν για κάποιο λόγο μια πλευρά καθυστερήσει να τηρήσεις τις δεσμεύσεις της. Η δεσμευτικότητα της Συμφωνίας ξεκινά μόλις πάψει να είναι αναγκαία.
Η λογική της καθυστερημένης κύρωσης είναι δυστυχώς μόνο πολιτική: η κυβέρνηση της Ελλάδας, γνωρίζοντας ότι δεν έχει τις ψήφους για κύρωση της συμφωνίας από την σημερινή βουλή, προτίμησε να μεταφέρει την κύρωση στο τέλος.
Προφανώς υπολόγισε ότι αφού η ένταξη στο ΝΑΤΟ διαρκεί περίπου ένα χρόνο, από την πρόσκληση από τη Συμμαχία μέχρι την κύρωση του Πρωτοκόλλου ένταξης (όπως έγινε πρόσφατα με το Μαυροβούνιο, και παλιότερα με Αλβανία και Κροατία), τότε η κύρωση θα έλθει στην Ελλάδα περίπου το φθινόπωρο του 2019. Η κυβέρνηση που θα κληθεί να κυρώσει την συμφωνία θα είναι πιθανότατα αυτή που θα προκύψει από τις επόμενες εκλογές. Έτσι ο κ. Καμμένος μπορεί να παραμείνει στην κυβέρνηση μέχρι το τέλος της τετραετίας.
Αυτό όμως δημιουργεί δύο μεγάλους κινδύνους, χωρίς να δημιουργεί κανένα όφελος για την Ελλάδα. Πρώτον, τους επόμενους δώδεκα – δεκαοκτώ μήνες, η ηγεσία των Σκοπίων δεν δεσμεύεται νομικά από τη συμφωνία, όπως και δεν δεσμεύεται ούτε και η Ελλάδα, αφού η συμφωνία δεν θα έχει κυρωθεί και από τις δύο πλευρές. Οι υποχρεώσεις τους είναι μόνον αυτές της «καλής πίστης» (σύμφωνα με το άρθρο 18 της Σύμβασης της Βιέννης). Αν και στην πράξη αυτό δεν έχει μεγάλη σημασία (και η Ελλάδα σίγουρα θα τηρήσει τον λόγο της) αυτό ενδέχεται να δημιουργήσει πολιτικά προβλήματα. Η ηγεσία των Σκοπίων θα πρέπει να πείσει τους πολίτες της χώρας ότι θα πρέπει μονομερώς να αλλάξουν το Σύνταγμά τους και να εγκαταλείψουν οριστικά το όνομα «Δημοκρατία της Μακεδονίας», χωρίς παράλληλα να έχουν δεσμεύσει την Ελλάδα ότι θα συναινέσει στην ένταξη στην ΕΕ και το ΝΑΤΟ. Δεν θεωρώ ότι αυτό είναι σωστό επιχείρημα - η Ελλάδα δεν επιδιώκει να ξεγελάσει τα Σκόπια – αλλά, μιλώντας με τα δεδομένα της επικοινωνίας, τέτοιου είδους εικασίες θα δυσκολέψουν την υπερψήφισή της αλλαγής του ονόματος και την αναθεώρηση του Συντάγματος. Άρα ο βηματισμός που επέλεξαν τα μέρη αδυνατίζει τις πιθανότητες έγκρισης της συμφωνίας από τα Σκόπια.
Αν μάλιστα η αντιπολίτευση στα Σκόπια τονίσει ότι ο κ. Τσίπρας όχι μόνο δεν έχει κοινοβουλευτική πλειοψηφία για να περάσει την συμφωνία στην Ελλάδα τώρα, αλλά και ότι είναι βέβαιο ότι θα χάσει τις επόμενες εκλογές, τότε θα μπορεί να ισχυριστεί –με κάποια πειστικότητα - ότι η αλλαγή του Συντάγματος θα είναι μια μάταιη διαδικασία, αφού η αντιπολίτευση στην Ελλάδα είναι αντίθετη στη συμφωνία.
Η δεύτερη δυσκολία είναι όμως ακόμα πιο σημαντική. Τι θα γίνει αν τα Σκόπια αλλάξουν μονομερώς το όνομά τους και το Σύνταγμά τους, και μετά η Ελλάδα δεν κυρώσει την συμφωνία; Αν ούτε στην νέα ελληνική βουλή υπάρξει πλειοψηφία υπέρ της κύρωσης, τότε η αποτυχία αυτή θα είναι ένα διπλωματικό γεγονός πρώτου μεγέθους. Η Ελλάδα θα έχει τότε στην πράξει εξαναγκάσει τα Σκόπια να αλλάξουν μονομερώς το όνομά τους με αναθεώρηση και δημοψήφισμα, στη βάση μιας μη δεσμευτικής υπόσχεσης ένταξης στο ΝΑΤΟ και την ΕΕ αλλά την τελευταία στιγμή θα αθετήσει την συμφωνία. Θα τους αφήσουμε κυριολεκτικά «στα κρύα του λουτρού».
Ο μηχανισμός της συμφωνίας των Πρεσπών δημιουργεί έτσι μια τεράστια ανισορροπία μεταξύ των μερών, και μια πιθανή εκρηκτική κατάσταση, όπου τα Σκόπια αλλάζουν το Σύνταγμά τους μονομερώς και εμείς τους λέμε, «συγνώμη, λάθος». Αν και η άρνηση κύρωσης της Συμφωνίας θα είναι τότε μέσα στα στενά έννομα δικαιώματα της ελληνικής πολιτείας (βάσει του άρθρου 20 της Συμφωνίας), η πολιτική πραγματικότητα θα είναι εντελώς διαφορετική.
Η Ελλάδα τότε ενδέχεται να βρεθεί σε δεινή διπλωματική θέση και ίσως σε χειρότερη απομόνωση απ' ό,τι βρέθηκε όταν ξεκίνησε το θέμα του ονόματος. Αν τα Σκόπια τηρήσουν τα συμφωνηθέντα, ενώ εμείς δεν τα τηρήσουμε (για δεύτερη φορά, σημειώνω, μετά την ήττα στο διεθνές δικαστήριο της Χάγης για το βέτο που ασκήσαμε στο Βουκουρέστι), τότε η Ελλάδα θα βλάψει την διεθνή της εικόνα ανεπανόρθωτα. Ο υπαρκτός κίνδυνος αυτός για την εξωτερική μας πολιτική δημιουργήθηκε μόνο από τον αχρείαστο βηματισμό της συμφωνίας που επέλεξε η ελληνική κυβέρνηση.
Για άλλη μια φορά, σε ένα θέμα μεγάλης εθνικής σημασίας, η κυβέρνηση Τσίπρα συμπεριφέρεται με ανευθυνότητα. Αντί να καλλιεργήσει ένα κλίμα συναίνεσης στην κοινή γνώμη και αντί να προσκαλέσει την αντιπολίτευση στις διαπραγματεύσεις (και στην τελετή υπογραφής), ώστε να εξασφαλίσει την κύρωση της συμφωνίας με ευρεία πλειοψηφία από την αρχή, προτίμησε να αναβάλει τις δύσκολες αποφάσεις.
Αναβάλλοντας την κύρωση της Συμφωνίας από την ελληνική βουλή ο πρωθυπουργός ίσως κέρδισε μερικούς μήνες ενδοκυβερνητικής αρμονίας, αλλά έβαλε σε μεγάλο κίνδυνο την επιτυχή έκβαση της προσέγγισης των δύο χωρών. Χρησιμοποίησε και αυτό το θέμα για βραχυπρόθεσμα επικοινωνιακά οφέλη, χωρίς να λογαριάσει τις μακροχρόνιους κινδύνους. Η Συμφωνία μεταξύ Ελλάδας και Σκοπίων, αν και επιδιώκει να βελτιώσει τις σχέσεις των δύο χωρών, δημιουργεί τον κίνδυνο ότι θα τις βλάψει ανεπανόρθωτα.
*Ο κ.Παύλος Ελευθεριάδης είναι καθηγητής δημοσίου δικαίου στο πανεπιστήμιο της Οξφόρδης.
