Της Κατερίνας Σαββαΐδου*
Η επιδιωκόμενη από την κυβέρνηση δημοσιονομική προσαρμογή μέσω της φορολογικής πολιτικής, όπως αυτή αποτυπώνεται στον Προϋπολογισμό για το 2017, θα οδηγήσει μακροπρόθεσμα σε αύξηση των ληξιπρόθεσμων οφειλών προς το Δημόσιο και τα ασφαλιστικά ταμεία.
Θα οδηγήσει επίσης σε λήψη μέτρων αναγκαστικής εκτέλεσης, και ιδιαίτερα σε δεσμεύσεις τραπεζικών λογαριασμών, λόγω της μείωσης της εισπραξιμότητας και της οικειοθελούς συμμόρφωσης των φορολογούμενων, σε αύξηση της φοροδιαφυγής, σε μείωση της κατανάλωσης και των εσόδων από την έμμεση φορολογία, σε ασφυξία στην αγορά, στην αύξηση του αριθμού των «κόκκινων» δανείων. Και τελικά θα έχει ως αποτέλεσμα την ανάγκη για λήψη νέων μέτρων κατά βάση στο σκέλος των εσόδων, χωρίς να αποκλείεται και η μείωση δαπανών λόγω της ενεργοποίησης στο μέλλον του λεγόμενου «κόφτη» για τη διόρθωση τυχόν αποκλίσεων από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο και τους αυξημένους σε σχέση με φέτος στόχους πρωτογενούς πλεονάσματος.
Κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσης, η κατάσταση των δημοσίων οικονομικών των κρατών μελών του ΟΟΣΑ επιδεινώθηκε σημαντικά. Βεβαίως, το υψηλό επίπεδο δημόσιου χρέους δεν ήταν αποτέλεσμα αποκλειστικά και μόνο της οικονομικής κρίσης, αλλά συνέπεια των συνεχόμενων δημοσιονομικών ελλειμμάτων τις τελευταίες δεκαετίες.
Η εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών των κρατών θεωρήθηκε κατά γενική αποδοχή αναγκαιότητα για τη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη τους. Η αποκατάσταση βιώσιμων δημοσίων οικονομικών απαιτεί την εφαρμογή από τα κράτη αξιόπιστων μεσοπρόθεσμων προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής, δηλαδή συγκεκριμένων πολιτικών και προγραμμάτων για τη μείωση των ελλειμμάτων της γενικής κυβέρνησης και του συσσωρευμένου δημόσιου χρέους.
Το ύψος της δημοσιονομικής προσαρμογής σε κάθε χώρα εξαρτάται από διάφορους παράγοντες, μεταξύ των οποίων η δυναμικότητα της Οικονομίας της, η σύνθεση του χαρτοφυλακίου του δημόσιου χρέους της, η δυνατότητα χρηματοδότησης του χρέους της ιδιαίτερα από τις αγορές, καθώς και οι πολιτικές αποφάσεις αναφορικά με τη φορολογική πολιτική και την πολιτική δαπανών. Το είδος των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής που υιοθέτησαν τα κράτη-μέλη εξαρτήθηκε και από άλλους παράγοντες, όπως κυρίως η πίεση από τις αγορές, όπως συνέβη στην περίπτωση της Ουγγαρίας και αργότερα της Ελλάδας και της Ιρλανδίας και σε κάποιο βαθμό της Πορτογαλίας και της Ισπανίας, των οποίων τα δημόσια οικονομικά ή οι προοπτικές ανάπτυξης τους είχαν εκτροχιασθεί σε τέτοιο βαθμό που απαιτούνταν η λήψη ουσιωδών εμπροσθοβαρών (εντός του 2010-2011) πακέτων μεγάλης έκτασης δημοσιονομικής προσαρμογής, προκειμένου να αντιμετωπίσουν στο άμεσο μέλλον αυξημένες ανάγκες από τις αγορές ομολόγων. Σημαντικό παράγοντα αποτέλεσε, επίσης, η προληπτική τάση αντιμετώπισης της κρίσης δημόσιου χρέους, όπως συνέβη στην περίπτωση της Μεγάλης Βρετανίας, όπου μέσω της ανακοίνωσης των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής έδωσε το μήνυμα στις αγορές και στους πολίτες ότι αναγνώριζε την υφιστάμενη δημοσιονομική κατάσταση και είχε τη βούληση να την αντιμετωπίσει.
Όσον αφορά τη σύνθεση, γνωστή και ως «μείγμα» των μέτρων προσαρμογής, απαιτεί συνήθως τόσο περικοπές δαπανών, όσο και μέτρα αναφορικά με τα έσοδα, ενώ διαφέρει από χώρα σε χώρα. Πάντως, σύμφωνα με στοιχεία του ΟΟΣΑ, τα 2/3 των χωρών στράφηκαν στη μείωση των δαπανών και το 1/3 στην αύξηση των εσόδων. Συνήθως οι χώρες με μικρή ανάγκη δημοσιονομικής προσαρμογής στηρίζονται στην περικοπή των δαπανών, ενώ χώρες με μεγαλύτερη ανάγκη για δημοσιονομική προσαρμογή λαμβάνουν μέτρα και στα δύο σκέλη. Πάντως, στις περισσότερες χώρες τα μέτρα για την αύξηση των εσόδων αποτέλεσαν απλά συμπλήρωμα των προσαρμογών που βασίζονται στις μειώσεις στο σκέλος των δαπανών. Αντιθέτως, στην Ελλάδα η αύξηση των φορολογικών επιβαρύνσεων ήταν ιδιαιτέρως σημαντική.
Μολονότι η λήψη μέτρων προσαρμογής που αφορούν στο σκέλος των δαπανών φέρνει αποτελέσματα μακροπρόθεσμα σε σχέση με τη λήψη μέτρων στο σκέλος των εσόδων που έχει άμεσα αποτελέσματα, ωστόσο η επιλογή της αύξησης των φορολογικών επιβαρύνσεων και ειδικά της αύξησης του φόρου εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων έχει δυσμενείς συνέπειες στην ανάπτυξη. Στο ίδιο συμπέρασμα κατέληξε και η έκθεση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας το 2015, στην οποία αναφέρεται χαρακτηριστικά ότι: «Η προσαρμογή που βασίζεται στα έσοδα δεν φαίνεται να επιφέρει μια διαρκή βελτίωση στις προοπτικές βιωσιμότητας μιας χώρας» και επομένως στην περίπτωση αυτή η δημοσιονομική προσαρμογή είναι «αυτοαναιρούμενη».
Συνεπεία των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής που λήφθηκαν στην Ελλάδα την περίοδο 2010-2014 και που άγγιξαν το 24,5% του ΑΕΠ, οι βασικοί μακροοικονομικοί δείκτες της ελληνικής οικονομίας (τα «δίδυμα ελλείμματα») βελτιώθηκαν, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του Προϋπολογισμού για το 2016 (το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης μειώθηκε από το 15,2% του ΑΕΠ το 2009 στο 3,7% του ΑΕΠ το 2014, ενώ το έλλειμμα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών μειώθηκε ως ποσοστό του ΑΕΠ από το 10,9% το 2009 στο 2,1% το 2014).
Στη δήλωση συμπερασμάτων της αποστολής του ΔΝΤ για την Ελλάδα επισημαίνεται ότι μολονότι η Ελλάδα έχει σημειώσει τα τελευταία έξι χρόνια της κρίσης σημαντική πρόοδο στην άμβλυνση των μακροοικονομικών ανισορροπιών της επιτυγχάνοντας μια εντυπωσιακή δημοσιονομική προσαρμογή, δεν έχει ωστόσο καταφέρει να επιστρέψει σε ρυθμούς ανάπτυξης, καθώς ενώ αρχικά η δημοσιονομική προσαρμογή βασίζονταν σε σημαντικές μεταρρυθμίσεις, πλέον βασίζεται κυρίως σε μεμονωμένες ad hoc μη βιώσιμες πολιτικές, γεγονός που έχει αρνητικές επιπτώσεις στην αξιοπιστία των σχετικών πολιτικών και στον κλονισμό της εμπιστοσύνης αναφορικά με τη δυνατότητα διατήρησης της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας.
Το ΔΝΤ επεσήμανε, επίσης, ότι η σύνθεση της προσαρμογής, η οποία βασίστηκε στην αύξηση των φορολογικών συντελεστών και στην αύξηση της φορολογίας σε περιορισμένες φορολογικές βάσεις, προσθέτει σημαντικούς κινδύνους στον προϋπολογισμό, αποθαρρύνει τις επενδύσεις και την απασχόληση και δημιουργεί αντικίνητρα στην εργασία στην επίσημη οικονομία.
Στο Προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού για το 2017 αναφέρονταν ότι μολονότι ότι η νέα δημοσιονομική προσαρμογή προβλέπει μειωμένους στόχους πρωτογενούς πλεονάσματος, γεγονός που έχει ως συνέπεια τη σημαντική μείωση του ύψους των απαιτούμενων δημοσιονομικών μέτρων, ωστόσο δέχεται ότι η δημοσιονομική σταθεροποίηση επιδιώκεται σε μεγάλο βαθμό μέσω της φορολογικής πολιτικής.
Το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή στην έκθεσή του επισημαίνει ότι «ο Προϋπολογισμός 2017 χαρακτηρίζεται από φοροκεντρική λιτότητα και έχει έντονα υφεσιακό χαρακτήρα», λόγω του «μείγματος οικονομικής πολιτικής», δηλαδή της σχέσης κρατικών δαπανών και φόρων. Ειδικότερα, μόλις το 3,04% των νέων παρεμβάσεων για το 2017 αφορά εξοικονομήσεις δαπανών (€ 78,8 εκατ.), ενώ το 96,96% αφορά αυξήσεις εσόδων (€ 2,51 δισ.). Η υπερφορολόγηση λειτουργεί ιδιαιτέρως στρεβλωτικά στο οικονομικό περιβάλλον, αποτελώντας εμπόδιο στην επίτευξη θετικών ρυθμών ανάπτυξης, ενώ αποθαρρύνει την εργασία και την επιχειρηματικότητα.
Στο ίδιο πνεύμα στην έκθεση του Δημοσιονομικού Συμβουλίου επισημαίνεται ότι για να διασφαλιστεί ότι η δημοσιονομική προσαρμογή μπορεί να οδηγήσει σε ανάκαμψη της Οικονομίας, θα πρέπει να «δημιουργούν θετικές προσδοκίες για μελλοντική μείωση της φορολογίας. Αυτό επιτυγχάνεται εάν το μεγαλύτερο μέρος (άνω του 70%) των δημοσιονομικών μέτρων και παρεμβάσεων αφορά σε μόνιμη μείωση των πρωτογενών δαπανών».
Γενικότερα, πάντως, η επιλογή της δημοσιονομικής προσαρμογής μέσω της αύξησης των εσόδων οδηγεί στον φαύλο κύκλο της υπερφορολόγησης, σε μείωση της εισπραξιμότητας και σε αύξηση των ληξιπρόθεσμων οφειλών προς το Δημόσιο και τα ασφαλιστικά ταμεία, σε λήψη μέτρων αναγκαστικής εκτέλεσης, όπως ιδίως δεσμεύσεις τραπεζικών λογαριασμών και κατασχέσεις εις χείρας τρίτων (πέραν των κατασχέσεων ακινήτων και πλειστηριασμών), σε αύξηση της φοροδιαφυγής, σε μείωση της κατανάλωσης, σε ασφυξία στην αγορά, στην αύξηση του αριθμού των «κόκκινων» δανείων και ενδεχομένως στην ανάγκη για λήψη νέων μέτρων κατά βάση στο σκέλος των εσόδων, χωρίς να αποκλείεται και η μείωση δαπανών λόγω της ενεργοποίησης στο μέλλον του αυτόματου μηχανισμού δημοσιονομικής προσαρμογής (του γνωστού «κόφτη») για την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων.
Με βάση τα παραπάνω, καταλήγουμε ότι το πρόγραμμα προσαρμογής πρέπει να εστιάζει σε περιορισμό και αποτελεσματικότερο έλεγχο των δαπανών και όχι σε συνεχή αύξηση της φορολογίας, καθώς η αύξηση της φορολογίας έχει δυσμενείς συνέπειες στην ανάπτυξη.
Τίθεται συχνά στον δημόσιο διάλογο το ερώτημα ποιο είναι το μείγμα πολιτικής μέτρων για τη μακροπρόθεσμη και βιώσιμη δημοσιονομική προσαρμογή, δηλαδή η αύξηση των φόρων ή η μείωση των δαπανών. Είναι γενικώς αποδεκτό ότι η αύξηση των φόρων –τουλάχιστον ορισμένων– λειτουργεί σε βάρος της ανάπτυξης, ενώ η μείωση δαπανών οδηγεί σε μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών.
Ωστόσο, η απάντηση στο ως άνω ερώτημα δεν είναι τόσο απλή. Η εκάστοτε κυβέρνηση που είναι υπεύθυνη για την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής της χώρας πρέπει στην ουσία να απαντήσει σε πιο πολύπλοκα ερωτήματα στο πλαίσιο υιοθέτησης μιας πολιτικής δημοσιονομικής προσαρμογής. Ειδικότερα, θα πρέπει να αποφασίσει ποια ειδικότερα μέτρα θα υιοθετήσει αφενός στο σκέλος των εσόδων ώστε να ενισχύσει την ανάπτυξη και την απασχόληση και αφετέρου στο σκέλος των δαπανών ώστε να αποφύγει την ύφεση.
Επίσης, ενόψει και της κριτικής που έχει δεχθεί το υιοθετούμενο στην Ελλάδα πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής κυρίως λόγω του εμπροσθοβαρή χαρακτήρα του και της υφεσιακής κατάστασης της Οικονομίας κατά το διάστημα εκείνο, αλλά και του γεγονότος ότι άλλες χώρες, όπως η Ιρλανδία και η Πορτογαλία, κατάφεραν να βγουν από αντίστοιχα προγράμματα στήριξης, η εκάστοτε κυβέρνηση θα πρέπει να απαντήσει και στα ακόλουθα ερωτήματα: Ποιο θα είναι το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής, δηλαδή η κατάλληλη στιγμή για τη λήψη τους; Ποια μέτρα θα πρέπει να προηγηθούν; Η σύνθεση των μέτρων θα είναι η ίδια ανεξαρτήτως της κατάστασης της Οικονομίας;
Δεδομένου, μάλιστα, ότι η επιτυχία μιας δημοσιονομικής προσαρμογής εξαρτάται και από άλλους παράγοντες, προκύπτει μια σειρά από άλλα ερωτήματα: Ποιος θα φέρει το βάρος της δημοσιονομικής προσαρμογής; Ποιες κοινωνικο-επαγγελματικές τάξεις, ποιες γενεές; Με ποιον τρόπο θα επικοινωνηθεί στους πολίτες η αναγκαιότητα των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής και ποια τα αντίβαρα; Ποια πρέπει να είναι η στάση της κυβέρνησης απέναντι στα υιοθετούμενα από αυτήν μέτρα δημοσιονομικής προσαρμογής; Είναι απαραίτητη η συμφωνία των πολιτικών δυνάμεων σε αυτήν την προσπάθεια δημοσιονομικής προσαρμογής;
Καταληκτικά, με βάση τα συμπεράσματα διεθνών οργανισμών, όπως ο ΟΟΣΑ, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το ΔΝΤ, αλλά και θεσμών, όπως το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής, προκύπτει αυτό που ούτως ή άλλως όλοι αντιλαμβανόμαστε, δηλαδή η ανάγκη αλλαγής της δημοσιονομικής πολιτικής. Στο πλαίσιο αυτό απαιτείται:
- Η άμεση σύνταξη από την κυβέρνηση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής, όπως άλλωστε προβλέπεται και από το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, προκειμένου η Ελλάδα να μπορεί να χαράξει ορθολογικότερα τους δημοσιονομικούς της στόχους.
- Η αλλαγή της σύνθεσης των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής (σχέση φόρων και δαπανών).
- Η υιοθέτηση μιας φορολογικής μεταρρύθμισης πιο φιλικής στην ανάπτυξη και στην απασχόληση και με δικαιότερη ανακατανομή της φορολογικής επιβάρυνσης, που δεν θα οδηγεί στον φαύλο κύκλο της συσσώρευσης ληξιπρόθεσμων φορολογικών και ασφαλιστικών οφειλών, που εκ των πραγμάτων δεν μπορούν να εισπραχθούν.
- Η ανακατανομή των δαπανών, ώστε να διασφαλίζεται μεγαλύτερη κοινωνική δικαιοσύνη και ανάπτυξη, καθώς και η εκ βάθρων επανεξέτασης τους, προκειμένου αυτές να είναι πιο αποτελεσματικές, προσφέροντας στην ουσία καλύτερη ποιότητα υπηρεσιών στους πολίτες.
- Η συζήτηση της σύνθεσης των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής πρέπει να συνδυασθεί με τη συζήτηση για τη δυνατότητα διατηρησιμότητας πρωτογενών πλεονασμάτων (ή τόσο υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων) στο μέλλον, σύμφωνα και με τον χρυσό δημοσιονομικό κανόνα.
- Η συζήτηση της ελάφρυνσης του χρέους που κάθε φορά μπαίνει στο τραπέζι ενόψει της λήψης μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής πρέπει να συνδυασθεί με την Ανάλυση της βιωσιμότητας του χρέους, καθώς η κρίση περί της δημοσιονομικής βιωσιμότητας μιας χώρας μπορεί να γίνει ευκολότερα κατανοητή, εάν γίνονται αντιληπτοί οι κίνδυνοι που ενδέχεται να επηρεάσουν την πορεία του δημόσιου χρέους στο ορατό μέλλον.
- Η συζήτηση της ελάφρυνσης του χρέους πρέπει, επίσης, να συνδυασθεί με το σχεδιασμό μίας Μεσοπρόθεσμης Στρατηγικής Διαχείρισης του δημόσιου χρέους, με σκοπό την αλλαγή της σύνθεσης του χαρτοφυλακίου του ελληνικού χρέους.
- Εκτός από την αλλαγή της σύνθεσης των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής, απαιτείται και η λήψη μέτρων για την αύξηση της διαφάνειας και της αξιοπιστίας των δημοσίων οικονομικών της χώρας τόσο στην ελληνική κοινωνία, όσο και στη διεθνή κοινότητα. Ενδεικτικά μπορούν να αναφερθούν:
α. Η υιοθέτηση της Σύστασης του ΟΟΣΑ αναφορικά με τη δημοσιονομική διαχείριση και ειδικότερα η υιοθέτηση των δέκα αρχών χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.
β. Η υιοθέτηση κριτηρίων μέτρησης της αποτελεσματικότητας του συστήματος διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών, που αφορούν την εκτέλεση του Προϋπολογισμού, αλλά και της αποτελεσματικότητας της φορολογικής διοίκησης.
γ. Η υιοθέτηση των διεθνών λογιστικών προτύπων στον δημόσιο τομέα (IPSAS) με σκοπό την ενίσχυση της διαφάνειας και της αξιοπιστίας των δημοσίων οικονομικών. Η υιοθέτηση των IPSAS θα οδηγήσει στη βελτίωση των επιδόσεων όσον αφορά στο δημόσιο έλλειμμα και στο δημόσιο χρέος.
δ. Η θέσπιση ισχυρότερων δημοσιονομικών θεσμών, προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική δημοσιονομική εποπτεία/παρακολούθηση. Στο πλαίσιο αυτό σημαντικό ρόλο καλούνται να παίξουν το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής και η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων.
Τέλος, η πολιτική βούληση για την υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων με σκοπό τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών.
Σε κάθε περίπτωση, ενόψει των δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Ελλάδα τόσο στο πλαίσιο της Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης, όσο και γενικότερα με βάση το Δημοσιονομικό Σύμφωνο, θα πρέπει να τηρεί τον χρυσό δημοσιονομικό κανόνα, δηλαδή πλεονασματικό ή, τουλάχιστον, ισοσκελισμένο προϋπολογισμό, κάτι που απαιτεί διόρθωση τυχόν αποκλίσεων από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο. Θα πρέπει όμως κυρίως να διαχειρίζεται με υπευθυνότητα τα δημόσια οικονομικά προς το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου και των επερχόμενων γενεών και κυρίως να εφαρμόζει δημόσιες πολιτικές, οι οποίες συμβάλλουν στη βιώσιμη ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας.
* Η κ. Κατερίνα Σαββαΐδου είναι Λέκτορας του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης, τέως Γενική Γραμματέας Δημοσίων Εσόδων.
