Του Παύλου Ελευθεριάδη*
Καθώς φτάνουμε στην τελική περίοδο της κυβέρνησης Σύριζα/Ανελ, έχει έλθει η ώρα να αξιολογήσουμε το έργο της. Ένας τομέας όπου η κυβέρνηση είχε καλλιεργήσει προσδοκίες, ιδίως σε αξιωματούχους στο εξωτερικό, ήταν στην μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης. Πολλοί φίλοι της Ελλάδας πίστευαν ότι ένα «άφθαρτο» πολιτικό προσωπικό, που δεν είχε εθιστεί στο πελατειακό κράτος, θα μπορούσε να κάνει μεταρρυθμίσεις, εκεί που το «παλιό» είχε αποτύχει.
Οι προσδοκίες διαψεύσθηκαν. Οι «νέες» πολιτικές δυνάμεις των κ. Τσίπρα και Καμμένου αποδείχτηκαν εξίσου πελατειακές. Η κυβέρνησή τους επανέλαβε το μοντέλο του ασφυκτικού κομματικού ελέγχου της δημόσιας διοίκησης και του ιδιοτελούς διαμερισμού των δομών της. Το είδαμε από την ΕΡΤ και τις άλλες δημόσιες επιχειρήσεις μέχρι τα νοσοκομεία.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση επεδίωξε, ίσως χωρίς ιδιαίτερη έμφαση, να επιβάλει ένα ευρωπαϊκό σύστημα ανεξάρτητης δημόσιας διοίκησης αλλά δεν τα κατάφερε. Ήθελε αποκλειστικά υπηρεσιακές διαδικασίες πρόσληψης, προαγωγής και μετάθεσης δημοσίων υπαλλήλων με αξιόπιστους θεσμούς λογοδοσίας. Το σύστημά μας όμως παρέμεινε σε γενικές γραμμές όπως το ξέραμε, ένα σύστημα αμιγώς κομματικού ελέγχου.
Ένα – ακραίο ίσως - παράδειγμα έλλειψης λογοδοσίας είναι και τα «μυστικά κονδύλια» που βγήκαν πρόσφατα στην επικαιρότητα. Για κάποιους μυστηριώδεις λόγους το ελληνικό πολιτικό σύστημα επιτρέπει σε υπουργούς να ξοδεύουν μέρος των χρημάτων των φορολογουμένων χωρίς καμία διαφάνεια, χωρίς εμπλοκή υπηρεσιακών διαδικασιών και χωρίς καμία λογοδοσία. Πρόκειται κατά την γνώμη μου για ένα διαρκές σκάνδαλο. Δεν πρέπει να υπάρχουν «μυστικά κονδύλια». Δεν υπάρχει κανένας λόγος να ξοδεύονται δημόσια χρήματα χωρίς έλεγχο.
Ο κ. Κοτζιάς ισχυρίστηκε ότι έχει φέρει κοινοβουλευτικό έλεγχο σε όλα τα «μυστικά κονδύλια» του υπουργείου Εξωτερικών. Αυτό είναι μόνο εν μέρει αληθινό. Με τον νόμο του κ. Κοτζιά δεν υπάρχει έλεγχος μέχρι του ποσού των 25,000 ευρώ. Το ποσό αυτό είναι τεράστιο και είναι απαράδεκτο για ευρωπαϊκή χώρα. Τα χρήματα των φορολογουμένων είναι πολύτιμα. Δεν μπορεί ποτέ να ξοδεύονται χωρίς θεσμικούς περιορισμούς. Η υπουργική αυθαιρεσία είναι αντίθετη στην λογική της δημοκρατίας, ενώ πιθανότατα είναι και αντίθετη στο διεθνές δίκαιο.
Η διαθεσιμότητα «μυστικών κονδυλίων», στον βαθμό που προσκαλεί τους Έλληνες υπουργούς να δωροδοκούν ξένους αξιωματούχους, αντιβαίνει στις υποχρεώσεις της Ελλάδας που πηγάζουν από την Σύμβαση του ΟΟΣΑ για την Δωροδοκία. Το θέμα της μυστικότητας είναι διαφορετικό. Όταν υπάρχει λόγος, οι δαπάνες μπορεί να είναι απόρρητες. Αλλά όμως δεν σημαίνει ότι δεν ελέγχονται.
Στην Βρετανία για παράδειγμα υπάρχει ειδική επιτροπή της Βουλής, η Επιτροπή Πληροφοριών και Ασφάλειας, (Intelligence and Security Committee) η οποία επιβλέπει τις υπηρεσίες πληροφοριών και μάλιστα δημοσιεύει κάθε χρόνο την ετήσια έκθεσή της φροντίζοντας να μην αποκαλύπτει μυστικά του κράτους. Η χώρα μας έχει μια ειδική υπηρεσία για μυστικές αποστολές εθνικής σημασίας, την ΕΥΠ. Προς τι λοιπόν μια πρόσθετη διαδικασία «μυστικών κονδυλίων» στην διακριτική ευχέρεια των υπουργών; Η έλλειψη διαφάνειας είναι όχι μόνο αχρείαστη αλλά και γεννά εύλογη καχυποψία, κάτι που απ' ό,τι φαίνεται έπαιξε κάποιον ρόλο, άγνωστο προς το παρόν, στην παραίτηση του κ. Κοτζιά.
Το άτυχο αυτό παράδειγμα ίσως όμως δείχνει και τον δρόμο για το πώς οι πρακτικές μας πρέπει να αλλάξουν. Μια δημοκρατική άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας επιβάλει ότι κάθε απόφαση πρέπει να λαμβάνεται χωρίς αυθαιρεσία μέσα σε ένα εκ των προτέρων γνωστό ρυθμιστικό πλαίσιο. Ούτε ένα ευρώ δημοσίου χρήματος δεν πρέπει να ξοδεύεται παράνομα ή χωρίς λογοδοσία. Μόνο έτσι προστατεύεται η εμπιστοσύνη στους πολιτικούς θεσμούς, χωρίς καμία υποψία ιδιοτέλειας.
Φυσικά, το να φέρεις νέους θεσμούς διαφάνειας και λογοδοσίας στη διοίκηση δεν είναι κάτι καθόλου απλό.
Κάποιοι σχολιαστές νομίζω υποτιμούν τις δυσκολίες. Θεωρούν την ελληνική δημόσια διοίκηση αδύναμη ή πολιτιστικά «καθυστερημένη». Πιστεύω ότι η ερμηνεία αυτή είναι λανθασμένη. Το πρόβλημα είναι καθαρά οικονομικής φύσης.
Η λογοδοσία έχει κερδισμένους και χαμένους. Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι σήμερα οι κερδισμένοι της αυθαιρεσίας, μαζί με τους πολιτικούς.
Ένα κομμάτι της διοίκησης ενδιαφέρεται μόνο να έχει την ησυχία της, να δουλεύει ελάχιστα και να πάρει σύνταξη το συντομότερο. Σχεδόν πάντα πετυχαίνει τον σκοπό του. Ένα δεύτερο κομμάτι της διοίκησης προσπαθεί με πολιτικές χάρες και διευθετήσεις, να κερδίζει εύνοια, προαγωγές ή άλλες ανταμοιβές. Και αυτό το κομμάτι της διοίκησης είναι εξαιρετικά πετυχημένο, αφού συνήθως προοδεύει πολιτικά και συνδικαλιστικά.
Ένα τρίτο κομμάτι της διοίκησης, μικρό αλλά σημαντικό, ασχολείται βασικά με το να δίνει συμβουλευτικές υπηρεσίες λεηλασίας προς πολιτικά πρόσωπα. Ο Άκης Τσοχατζόπουλος δεν θα κατάφερνε να κλέψει δεκάδες εκατομμύρια, αν δεν είχε πρόθυμα υπηρεσιακά στελέχη στην διάθεσή του. Τέτοια διεφθαρμένα στελέχη είναι όμως πολύ ισχυρά, είναι οργανωμένα και έχουν οικονομική επιφάνεια.
Με τις διασυνδέσεις τους αποφεύγουν την λογοδοσία για όλους, συμμαχώντας με τα άλλα δύο τμήματα της δημόσιας διοίκησης, τους οκνηρούς και τους πολιτικάντηδες. Έτσι, εξασφαλίζεται μια γενική ατιμωρησία.
Δεν είναι όμως όλοι ίδιοι. Ένα τέταρτο κομμάτι της διοίκησης – ίσως το πιο μεγάλο - κάνει με ευσυνειδησία την δουλειά του. Έτσι το κράτος μας δεν καταρρέει και προχωρά κουτσά στραβά. Και αυτό συμφέρει ολόκληρη την διοίκηση. Συνεπώς, η ιδέα ότι η ελληνική δημόσια διοίκηση είναι αδύναμη, είναι ένας μύθος. Απλά, η διοίκησή μας δεν έχει τον αποκλειστικό στόχο να εξυπηρετεί τον φορολογούμενο. Έχει και άλλους σκοπούς. Για αυτό και την διοίκηση δεν την νοιάζουν τα μυστικά κονδύλια των υπουργών. Είναι κάτι που συμβαδίζει με την γενική οικονομική λογική της ιδιοτέλειας της εκτελεστικής εξουσίας.
Η μετάβαση σε μια δημοκρατική - και όχι πελατειακή – εκτελεστική εξουσία δεν είναι, συνεπώς, μια υπόθεση μεταλαμπάδευσης γνώσεων ή κάποιας «αλλαγής νοοτροπίας». Είναι μια υπόθεση αποκλειστικά οικονομικού ανταγωνισμού αντικρουόμενων κοινωνικών ομάδων και συμφερόντων.
Η μεταρρύθμιση απαιτεί την αναγκαστική – από μια φωτισμένη ηγεσία - μεταφορά εξουσίας από μια ιδιοτελή υψηλή ιεραρχία, που περιλαμβάνει και τους υπουργούς αλλά και τους κομματικούς συνδικαλιστές, προς νέους απρόσωπους ανεξάρτητους θεσμούς της δημόσιας διοίκησης, που θα κάνουν αθόρυβα τη δουλειά τους με ευσυνείδητους λειτουργούς και θα εφαρμόζουν καθαρούς κανόνες λογοδοσίας και θα υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον. Το μοντέλο της ανεξάρτητης δημόσιας διοίκησης είναι γνωστό από την ευρωπαϊκή εμπειρία της Βρετανίας, της Γαλλίας, της Γερμανίας κλπ.
Η υπόθεση των «μυστικών κονδυλίων» αποκαλύπτει λοιπόν όλη την παθογένεια της εκτελεστικής εξουσίας στην Ελλάδα. Η υπουργική αυθαιρεσία και η υπαλληλική ιδιοτέλεια, δεν έχουν όμως θέση σε ένα κράτος δικαίου. Η δημοκρατία απαιτεί το δημόσιο χρήμα να ξοδεύεται με σεβασμό στους κόπους του φορολογούμενου, από το πρώτο μέχρι το τελευταίο ευρώ.
*Ο Παύλος Ελευθεριάδης είναι καθηγητής δημοσίου δικαίου στο πανεπιστήμιο της Οξφόρδης και δικηγόρος στο Λονδίνο
