Για όλα τα θέματα που αφορούν την ηλεκτρονική διακυβέρνηση μιλάει στο Liberal ο καθηγητής και πρόεδρος του Τμήματος Διοικητικής Επιστήμης και Τεχνολογίας στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών, κ. Διομήδης Σπινέλλης.
Ο ίδιος εκτιμά ότι το πολιτικό μας σύστημα έχει δείξει ότι μπορεί να πρωτοπορήσει τεχνολογικά, αναφέροντας χαρακτηριστικά το νόμο για τη δημόσια διάθεση δημοσίων δεδομένων, που θέτει ένα παγκόσμια προηγμένο πλαίσιο διαχείρισης των δεδομένων, καθώς και τη Δια@ύγεια, που μέσα σε μήνες έφερε τη διαφάνεια στη λειτουργία του κράτους.
Τονίζει, ωστόσο, ότι δεν έχει σημειωθεί πρόοδος στις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να πραγματοποιηθεί ψηφιακή επανάσταση στην Ελλάδα, όπως στην αξιοκρατία, στον ανασχεδιασμό για την απλοποίηση των λειτουργιών της Δημόσιας Διοίκησης, τη βελτίωση της νομοθέτησης, τη συνεργασία μεταξύ υπηρεσιών καθώς και στη συνέχεια στις πολιτικές και στους ανθρώπους που έχουν επιτελικές θέσεις.
Συνέντευξη στον Ανδρέα Ζαμπούκα
- Κύριε Σπινέλλη, είστε ίσως ο πρώτος άνθρωπος στην Ελλάδα που εισήγαγε με λειτουργικό τρόπο την χρήση της ψηφιακής τεχνολογίας στο Δημόσιο και συγκεκριμένα στους φορολογικούς ελέγχους. Πέρασαν χρόνια από τότε. Γιατί το "e-gov" δεν επεκτάθηκε σε όλους τους τομείς της δημόσιας διοίκησης;
Οι δράσεις στις οποίες αναφέρεστε έλαβαν χώρα το 2009–2011, όμως εφαρμογές αυτού που σήμερα ονομάζουμε ηλεκτρονική διακυβέρνηση είχαν ξεκινήσει στην Ελλάδα από τη δεκαετία του 1950 με την εγκατάσταση ενός υπολογιστή στην Εθνική Στατιστική Υπηρεσία. Εκτός από επεξεργασία στατιστικών στοιχείων εκεί, μεταξύ άλλων, εκκαθαρίζονταν τη δεκαετία του 1960 και ο φόρος εισοδήματος για λογαριασμό του Υπουργείου Οικονομικών. Σήμερα εφαρμογές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης έχουν επεκταθεί σε δεκάδες τομείς. Αναφέρω ως παραδείγματα την κοινωνική ασφάλιση, τα δημοτολόγια, την έκδοση διαβατηρίων, τη φορολογία, τις πληρωμές των δημοσιών υπαλλήλων, τις δημόσιες συμβάσεις, το Εθνικό Τυπογραφείο, τη Δι@ύγεια, το ποινικό μητρώο, το κτηματολόγιο και τη στρατολογία. Συνεπώς δεν απουσιάζουν οι εφαρμογές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Αυτό που μας λείπει είναι η αποτελεσματική διασύνδεσή τους και η χρήση τους για την καταπολέμηση της γραφειοκρατίας και την παροχή καλύτερης ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις.
- Παρουσιάσατε πρόσφατα, μία μελέτη στο Oικονομικό Φόρουμ των Δελφών για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση στην Ελλάδα. Ποια είναι τα τρία πιο βασικά σημεία που μπορεί να επιμείνει κανείς για να πραγματοποιηθεί;
Αν ξεχώριζα τρεις άξονες παρέμβασης για την ενίσχυση της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης στην Ελλάδα, θα έλεγα ότι αυτοί πρέπει να είναι α) η βελτίωση των δομικών χαρακτηριστικών της Δημόσιας Διοίκησης — δεν γίνεται e-Gov χωρίς Gov—, β) παρεμβάσεις στη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού της δημόσιας διοίκησης και γ) αποτελεσματικότερη διαχείριση των πληροφοριακών συστημάτων με στόχο τον ψηφιακό μετασχηματισμό του κράτους. Παρατηρείστε ότι δυο από τους τρεις άξονες δεν έχουν να κάνουν με την τεχνολογία.
Αρκετά δομικά χαρακτηριστικά της Δημόσιας Διοίκησης αποτελούν τροχοπέδη στην αποτελεσματική ανάπτυξη της πληροφορικής. Ιστορικά, η Ναπολεόντεια παράδοση της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα βασίζεται κυρίως στο νομικό φορμαλισμό και όχι τις ουσιαστικές προτεραιότητες. Ένα αποτέλεσμα αυτού του γεγονότος είναι το προβληματικό θεσμικό και νομικό πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από κακής ποιότητας νομοθέτηση, έλλειψη κωδικοποίησης, νομοθετικά κενά και αντικρουόμενες θεσμικές ρυθμίσεις.
Συνακόλουθο είναι ότι εμπλέκονται πολλές υπηρεσίες, απαιτούνται πολλαπλά δικαιολογητικά, ενώ υπάρχει επίσης ασάφεια σχετικά με την εμπλοκή και συμμετοχή αρμόδιων φορέων. Ειδικότερα η φορμαλιστική εφαρμογή του θεσμικού πλαισίου προστασίας προσωπικών δεδομένων οδηγεί στη συνύπαρξη πολλαπλών αντιγράφων των ίδιων δεδομένων σε κάθε πληροφοριακό σύστημα και τα οποία δεν ενημερώνονται αυτόματα αλλά, αντίθετα, δημιουργούν εστίες ασύμβατων δεδομένων.
Για την αποτελεσματική αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων προαπαιτούμενο είναι η απλοποίηση και κωδικοποίηση της νομοθεσίας και η αναμόρφωση του πλαισίου εφαρμογής προστασίας προσωπικών δεδομένων, που επιτυγχάνονται με τη συνεργασία νομικών και τεχνικών, ώστε να εκτιμώνται οι επιπτώσεις που έχουν οι νομοθετικές αλλαγές στα πληροφοριακά συστήματα, και αντιστρόφως τα πληροφοριακά συστήματα να σχεδιάζονται εξ αρχής με σχετική μέριμνα (π.χ. privacy by design). Ο όλος σχεδιασμός των διαδικασιών προϋποθέτει αντίστοιχα την ορθή αποτύπωσή τους και τον ανασχεδιασμό τους προτού ηλεκτρονικοποιηθούν ούτως ώστε να επιτευχθεί πραγματικός ψηφιακός μετασχηματισμός. Προτείνεται επίσης η υιοθέτηση προτύπων της λεγόμενης Νέας Δημόσιας Διοίκησης (New Public Management), που προτάσσει την ικανοποίηση του «πελάτη» (πολίτη, επισκέπτη ή επιχείρησης), και διαδικασίες ελέγχου και ανατροφοδότησης ώστε να επιτευχθεί διαφάνεια και εμπιστοσύνη στη λειτουργία του δημοσίου.
Η κουλτούρα και διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού χαρακτηρίζεται από προβλήματα που αφορούν αφενός στον τρόπο αξιοποίησης στελεχών και αφετέρου στην έλλειψη κατάλληλης κατάρτισης και αισθήματος ιδιοκτησίας. Τα πληροφοριακά συστήματα συχνά θεωρούνται κάτι ξένο στη λειτουργία των φορέων και επικρατεί μία τάση αποφυγής ανάληψης ευθύνης για τη λειτουργία των συστημάτων και τη βελτίωσή τους. Επιπλέον, το επίπεδο συνεργασίας νομικών, τεχνικών, υπηρεσιών και υπαλλήλων μεταξύ τους, και της διοίκησης με τους πολίτες είναι χαμηλό. Ως αποτέλεσμα, η επικρατούσα νοοτροπία και κουλτούρα στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση δεν ευνοεί την επιτυχή ανάπτυξη της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και τελικά τη βέλτιστη εξυπηρέτηση των αποδεκτών υπηρεσιών του δημοσίου, παρά τις πολλές εξαιρέσεις.
Συνεπώς, η διαχείριση του ανθρωπίνου δυναμικού πρέπει να γίνεται με ουσιαστική αξιοκρατία και να υποστηρίζεται από κατάλληλα κίνητρα και κυρώσεις. Η παροχή κινήτρων σε στελέχη αλλά και πολίτες για την αξιοποίηση της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης κρίνεται ως ένας παράγοντας επιτυχίας για τις σχετικές υπηρεσίες, αρκεί να γίνεται με κατάλληλα και συνεπή κίνητρα. Η ανάλυση και ο σχεδιασμός νέων πληροφοριακών συστημάτων ή υπηρεσιών μπορεί να βελτιωθεί με την ενεργή συμμετοχή των τελικών δικαιούχων – χρηστών των συστημάτων ή υπηρεσιών αυτών.
Πέρα από την κατάρτιση των στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης σε νέα συστήματα και τη διαχείριση δεδομένων, απαιτείται η ευρύτερη καλλιέργεια της απαραίτητης κουλτούρας πολιτο-κεντρικής διοίκησης καθώς και αντίληψης σχετικά με τις δυνατότητες που μπορούν να παρέχουν τα πληροφοριακά συστήματα στον τρόπο εκτέλεσης των καθημερινών τους εργασιών. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε βελτίωση της συνολικής απόδοσης της εργασίας τους, η οποία αποτελεί την αρχή για ποιοτική εξυπηρέτηση των πολιτών. Ιδανικά, οι υπάλληλοι πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να διαπιστώνουν την ανάγκη για οργανωτικές αλλαγές και τους κατάλληλους μηχανισμούς ώστε να τις προτείνουν και πιθανόν να τις υλοποιούν. Αξιόλογες ατομικές πρωτοβουλίες στελεχών και καλές πρακτικές είναι σημαντικό να εντοπιστούν, να αναδειχθούν, να προστατευτούν και να υποστηριχθούν προκειμένου να καταστούν βιώσιμες και να επεκταθούν περαιτέρω στο δημόσιο τομέα.
Η διαχείριση πληροφοριακών συστημάτων κρίνεται αναποτελεσματική ως προς τη χρηματοδότηση –ενίοτε υπερβολικά φιλόδοξων– έργων χωρίς να προβλέπεται η συντήρηση και η εξέλιξή τους. Επιπλέον, υπάρχουν χρονοβόρες και ανελαστικές διαδικασίες προμηθειών, με αποτέλεσμα ακόμα και νεοεισαχθέντα συστήματα να θεωρούνται απαρχαιωμένα, ενώ ταυτόχρονα υπάρχει μακροχρόνια δέσμευση για τη χρήση τους. Συγγενή προβλήματα αποτελούν η απουσία ή μη εφαρμογή κοινών αρχών σχεδιασμού, η απουσία αρχιτεκτονικής λογισμικού σε υψηλό επίπεδο, η ασυνέχεια και μη αξιοποίηση πόρων και δομών και ενίοτε η δέσμευση σε δυνητικά αναποτελεσματικούς προμηθευτές. Επιπλέον, κρίνονται ως αναποτελεσματικοί οι κανόνες εμπλοκής–συμμετοχής (rules of engagement) των φορέων πρότασης, των φορέων χρηματοδότησης και των φορέων υλοποίησης, με αποτέλεσμα τον κατακερματισμό εφαρμογών σε συνδυασμό με τη φύλαξη και επεξεργασία δεδομένων σε απομονωμένα σιλό.
Βασικός παράγοντας επιτυχίας για την επιτυχή ανάπτυξη και διαχείριση συστημάτων είναι η μακροπρόθεσμη διασφάλιση της συντήρησης, περαιτέρω ανάπτυξης και λειτουργίας των έργων. Σε αυτήν την κατεύθυνση προτείνεται η έμφαση στην αγορά υπηρεσιών με βάση συμφωνίες–πλαίσιο, αντί για την προμήθεια συστημάτων «με το κλειδί στο χέρι». Τα συστήματα πρέπει να αποκτώνται ακολουθώντας την προσέγγιση ανοιχτής πλατφόρμας και τις αρχές ευέλικτης ανάπτυξης λογισμικού, καθώς και τα πρότυπα δεδομένων και διεπαφών. Σε επίπεδο σχεδιασμού, προτείνεται η αρχιτεκτονική συστημάτων με ισχυρό κέντρο. Ως γενική αποτίμηση, τα συστήματα που ακολουθούν αρχιτεκτονική με ισχυρές κεντρικές δομές («κεντρικοποιημένη») δείχνουν να ταιριάζουν περισσότερο στην κουλτούρα της χώρας και να είναι συμβατά με τις δομές και τις πρακτικές της Δημόσιας Διοίκησης.
Παράλληλα προτείνεται να υπάρχει μηχανισμός με τον οποίο επιτυχημένες τοπικές πρακτικές να διαχέονται και υιοθετούνται κεντρικά ως καλά πρότυπα. Επίσης, προτείνεται τα πληροφοριακά συστήματα που προσφέρονται κεντρικά να είναι ανοικτά σε τοπικές επεκτάσεις. Σημαντική είναι επίσης η ολοκλήρωση συστημάτων γύρω από καθολικές (οριζόντιες) υποστηρικτές υπηρεσίες. Για τη διασφάλιση της μακροχρόνιας λειτουργίας είναι χρήσιμη η θεσμική θωράκιση της υποχρεωτικής χρήσης πληροφοριακών συστημάτων και η αξιολόγηση της χρήσης, με συνεχείς κύκλους παρακολούθησης και βελτίωσης των συστημάτων, ώστε να γίνονται κατάλληλες προσαρμογές.
Σε πρακτικό επίπεδο, προτείνεται η υλοποίηση οριζοντίων έργων (π.χ. διακυβέρνηση, κωδικοποίηση νομοθεσίας, μητρώων πολιτών και δημοσίων υπαλλήλων, ψηφιακό οργανόγραμμα της Δημόσιας Διοίκησης) και υλοποίηση έργων σε τομείς κομβικούς για την αποτελεσματική λειτουργία του κράτους και την εξυπηρέτηση του πολίτη (οικονομική δραστηριότητα, δικαιοσύνη, εργασία, υγεία, τουρισμός και πολιτισμός).
- Η Εσθονία είναι μια χώρα πρωτοπόρος στην ψηφιακή διακυβέρνηση. Έχετε επικοινωνία με Εσθονούς συναδέλφους σας και σε τι θα μπορούσαμε να τους μιμηθούμε;
Έχω μιλήσει με αρκετούς Εσθονούς συναδέλφους που είχαν συμμετάσχει στις αξιοθαύμαστες δράσεις της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης της χώρας τους. Δυστυχώς, το πολιτικό, κοινωνικό και θεσμικό πλαίσιο στο οποίο αναπτύχθηκαν οι εφαρμογές τους διαφέρει σήμερα σημαντικά από το αντίστοιχο στην Ελλάδα. Για παράδειγμα στην Εσθονία υπάρχει στενότατη συνεργασία ανάμεσα στο κράτος και τις επιχειρήσεις για να σχεδιαστούν και να υλοποιηθούν οι τεχνολογικές λύσεις. Αντίθετα, στην Ελλάδα οι επιχειρήσεις αντιμετωπίζονται συνήθως με δυσπιστία την οποία στη συνέχεια ανταποδίδουν προσφέροντας μέτρια αποτελέσματα. Επίσης, στην Εσθονία υπήρχε ισχυρότατη πολιτική βούληση για να πραγματοποιηθούν οι απαιτούμενες αλλαγές ως κύρια προτεραιότητα, κάτι το οποίο δυστυχώς δεν βλέπουμε σήμερα στην Ελλάδα. Συνεπώς, θα πρέπει να προσπαθήσουμε να μιμηθούμε τις βάσεις πάνω στις οποίες έκτισαν, πάρα συγκεκριμένες τεχνολογικές λύσεις.
- Η κοινοβουλευτική δημοκρατία φαίνεται ότι είναι πλέον ένα πολίτευμα που χρειάζεται «επικαιροποίηση», δεδομένου πως βρίσκεται σε μεγάλη κρίση. Έχουμε την δυνατότητα να επαναφέρουμε την «Αθηναϊκή Δημοκρατία» των «προϋποθέσεων» - ανοιχτή βεβαίως σε όλους- μέσω της ψηφιακής τεχνολογίας;
Αυτό που αναφέρετε είναι ένα όμορφο και ελκυστικό όραμα. Δυστυχώς, για την ώρα αυτό που βλέπουμε στην πράξη σε πολλές χώρες του πλανήτη μας είναι τη δημοκρατία να απειλείται από τον άκρατο λαϊκισμό. Αυτός φαίνεται ότι υποβοηθείται σημαντικά από την μεγάλη διείσδυση που έχουν στη ζωή της πλειοψηφίας των πολιτών οι ηλεκτρονικές εφαρμογές κοινωνικής δικτύωσης. Δυστυχώς, οι εφαρμογές αυτές φέρνουν τους ανθρώπους κυρίως κοντά με άλλους που μοιράζονται τις ίδια (συχνά ακραίες) θέσεις, αποτρέποντας έτσι την ανεκτικότητα σε διαφορετικές θέσεις και τον πλουραλισμό. Παράλληλα έχει διαπιστωθεί ότι βοηθούν στη διασπορά πολωτικών απόψεων και ψευδών ειδήσεων. Θέλω να ελπίζω ότι οι κίνδυνοι από αυτά τα φαινόμενα θα γίνουν σύντομα ευρέως αντιληπτοί και ότι οι κοινωνίες μας θα αντιδράσουν στις αστοχίες αυτών των νέων τεχνολογιών κάνοντάς τις περισσότερο χρήσιμες για τη δημοκρατία, παρά βλαβερές.
- Θεωρείτε ότι στο υπάρχον πολιτικό σύστημα θα βρείτε συμπαραστάτες για μία ψηφιακή επανάσταση στην Ελλάδα του μέλλοντος;
Το πολιτικό μας σύστημα έχει δείξει ότι μπορεί να πρωτοπορήσει τεχνολογικά. Αναφέρω χαρακτηριστικά το νόμο για τη δημόσια διάθεση δημοσίων δεδομένων, που θέτει ένα παγκόσμια προηγμένο πλαίσιο διαχείρισης των δεδομένων, καθώς και τη Δια@ύγεια, που μέσα σε μήνες έφερε τη διαφάνεια στη λειτουργία του κράτους.
Από την άλλη μεριά, δεν έχω δει σημαντική πρόοδο στις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να πραγματοποιηθεί η επανάσταση που λέτε: αξιοκρατία, ανασχεδιασμός για την απλοποίηση των λειτουργιών της Δημόσιας Διοίκησης, βελτίωση της νομοθέτησης, συνεργασία μεταξύ υπηρεσιών καθώς και συνέχεια στις πολιτικές και στους ανθρώπους που έχουν επιτελικές θέσεις. Παράλληλα η κοινωνία συχνά αντιδρά στις αλλαγές και την καινοτομία με οδηγώντας έτσι το πολιτικό σύστημα σε αντίστοιχα οπισθοδρομικές θέσεις. Ελπίζω με τον καιρό να μπορέσουμε να χτίσουμε περισσότερο πάνω στις επιτυχίες μας.
