(Φωτ.: Συνάντηση του προέδρου της Ε.Ε., Donald Tusk, του προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Jean-Claude Juncker, με τον πρωθυπουργό της Τουρκίας, Ahmet Davutoglu, στα πλαίσια της Συνόδου Κορυφής για το προσφυγικό στις Βρυξέλλες, την Παρασκευή 18 Μαρτίου 2016. Η εφαρμογή της συμφωνίας, που αναμένεται να ξεκινήσει σήμερα Δευτέρα 4 Απριλίου, θα αντιμετωπίσει σοβαρά προβλήματα υλοποίησης για μια σειρά από νομικούς, πολιτικούς και υλικοτεχνικούς λόγους.)
Του Χρήστου Μπαξεβάνη*
Το σχέδιο που συμφωνήθηκε στις 18 Μαρτίου 2016 μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Τουρκίας έχει τον φιλόδοξο στόχο να σταματήσει τις προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές από την Τουρκία στην Ελλάδα/Ε.Ε. μέσα από ένα επικίνδυνο θαλάσσιο ταξίδι που έχει οδηγήσει χιλιάδες ανθρώπους στον θάνατο, και την ίδια στιγμή να αποτρέψει την κατάρρευση της ζώνης Σένγκεν. Η πραγματικότητα, ωστόσο, είναι ότι η εφαρμογή της συμφωνίας, που αναμένεται να ξεκινήσει σήμερα Δευτέρα 4 Απριλίου, θα αντιμετωπίσει σοβαρά προβλήματα υλοποίησης για μια σειρά από νομικούς, πολιτικούς και υλικοτεχνικούς λόγους, καθώς πρόκειται για μια συμφωνία που χαρακτηρίζεται ως ιδιαίτερα πολύπλοκη, τεχνικά εξαιρετικά δυσχερής, με ασάφειες και αμφιλεγόμενα σημεία.
Τα εμπόδια και οι παγίδες
Η Τουρκία αναλαμβάνει να παίρνει πίσω όλους τους παράνομα εισελθόντες στην Ελλάδα από την Τουρκία. Ακούγεται εντυπωσιακό, όμως στην πράξη δεν θα είναι, διότι στην Τουρκία θα πηγαίνουν πίσω όσοι δεν ζητήσουν άσυλο, ενώ για αυτούς που θα ζητήσουν θα πρέπει να γίνει ατομική εξέταση και σε περίπτωση απόρριψης διατηρούν το δικαίωμα προσφυγής με ο,τι αυτό σημαίνει σε χρονική διάρκεια αλλά και την υποχρέωση του κράτους για εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης. Κατ' επέκταση, θα έχει περιορισμένες πρακτικές συνέπειες και η υπόσχεση ότι για κάθε Σύρο που θα επιστρέφει η Ελλάδα η Ε.Ε. θα παίρνει έναν Σύρο από την Τουρκία, και αυτό διότι εν τέλει ελάχιστοι Σύροι θα επιλέξουν να επιστρέψουν. Θα ήταν εντελώς διαφορετικά τα πράγματα, εάν η Τουρκία δεχόταν την παρουσία της FRONTEX στα παράλια της προκειμένου να καθίσταται αποτρεπτική η μετάβαση μεταναστών στην Ελλάδα καθώς και εάν προβλεπόταν η ίδρυση πλωτών hotspots στις τουρκικές ακτές. Την ίδια στιγμή, δεν υπάρχει καμία πρόβλεψη για τους 50.000 και πλέον πρόσφυγες και παράτυπους μετανάστες που βρίσκονται ήδη εντός της ελληνικής επικράτειας. Αντίθετα, η μετεγκατάσταση προσφύγων στην Ευρώπη εξακολουθεί να είναι σε εθελοντική βάση και η απόφαση των πρώην ανατολικών κρατών για το κλείσιμο του βαλκανικού διαδρόμου δεν αλλάζει.
Περαιτέρω, ο ανώτατος αριθμός για τους Σύρους πρόσφυγες που θα μεταφερθούν για εγκατάσταση από την Τουρκία στις χώρες της Ε.Ε. είναι 72.000, πολύ μικρότερος από τους 160.000 που αρχικά είχε συμφωνηθεί, και τη στιγμή μάλιστα που εκατοντάδες χιλιάδες Σύριοι κατευθύνονται προς την Ευρώπη καθημερινά. Επιπλέον, προτεραιότητα θα δοθεί σε εκείνους που δεν έχουν μπει η δεν έχουν προσπαθήσει να μπουν παράτυπα στην Ε.Ε. Συνεπώς αποκλείονται εκ προοιμίου όλοι όσοι βρίσκονται στην Ελλάδα και επομένως θα πρέπει να βρεθεί τρόπος για να αποδεχτούν την επιστροφή τους στην Τουρκία άνθρωποι που ρίσκαραν τη ζωή των οικογενειών τους και ξόδεψαν όλη την περιουσία τους για να περάσουν στα ελληνικά νησιά. Η Τουρκία λαμβάνει άμεσα 3 δισ, ενώ θα μπορεί να ζητήσει επιπρόσθετα 3 δισ. μέχρι το 2018. Την ίδια στιγμή, ωστόσο, στη συμφωνία δεν προβλέπεται μηχανισμός ελέγχου και υλοποίησης των συμφωνηθέντων (verification mechanism) προκειμένου να ελέγχεται η Τουρκία ως προς τη συμμόρφωσή της.
Σοβαρά ερωτήματα ανακύπτουν επίσης ως προς τη νομική φύση της συμφωνίας. Για να χαρακτηριστεί μια χώρα ασφαλής, το ευρωπαϊκό δίκαιο θέτει σειρά προϋποθέσεων, τις οποίες η Τουρκία σήμερα δεν φαίνεται ότι πληρεί: μια ασφαλής χώρα είναι σε θέση να εξετάσει και να αποδώσει προσφυγικό καθεστώς, δεν επαναπροωθεί σε μη ασφαλείς χώρες και προστατεύει τη ζωή και από την άσκηση βασανιστηρίων και ατιμωτικής μεταχείρισης χωρίς διάκριση καταγωγής, γλώσσας ή θρησκείας. Επιπλέον, το σημείο 2 της Συμφωνίας, σύμφωνα με το οποίο για κάθε Σύρο που επιστρέφεται στην Τουρκία από τα ελληνικά νησιά θα υπάρξει ένας Σύρος που θα εγκατασταθεί στην Ε.Ε., υποστηρίζεται ότι βρίσκεται σε ευθεία αντίθεση με την αρχή του προσφυγικού δικαίου που δεν επιτρέπει κριτήρια επιλογής με βάση την εθνικότητα. Τα ζητήματα αυτά, εάν και εφόσον τεθούν ενώπιον ευρωπαϊκών δικαστηρίων, είναι πολύ πιθανόν να θέσουν σε αμφισβήτηση τη νομική συμβατότητα της συμφωνίας με τον διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο προστασίας των προσφύγων.
Τέλος, η υλοποίηση της συμφωνίας από την ελληνική πλευρά απαιτεί την κινητοποίηση ενός τεράστιου γραφειοκρατικού μηχανισμού (δικαστικοί, αστυνομικοί, μεταφραστές διερμηνείς) που θα μπορούν στα ελληνικά νησιά να εξετάζουν την κάθε περίπτωση μετανάστη ατομικά, να μπορούν να διεκπεραιώνουν σε σύντομο διάστημα τις αιτήσεις ασύλου αλλά και τις διαδικασίες έφεσης στις απορριπτικές αποφάσεις. Θα πρέπει να διαπιστώνεται ποιοι από τους μετανάστες δεν υπόκεινται στους διεθνείς νόμους προστασίας, ότι έχουν πράγματι φθάσει από την Τουρκία και μάλιστα μετά τη συγκεκριμένη ημερομηνία. Με νέα σύνθετα καθήκοντα και δεκάδες χιλιάδες πρόσφυγες και μετανάστες να παραμένουν εγκλωβισμένοι στη χώρα, η Ελλάδα καλείται να φέρει εις πέρας ένα πρωτόγνωρο διοικητικό, νομοθετικό και επιχειρησιακό εγχείρημα, που όμοιο του δεν έχει αναληφθεί μέχρι σήμερα.
Η επόμενη ημέρα
Καθίσταται πλέον σαφές ότι το ζήτημα έχει διαστάσεις τέτοιες που καθίσταται αδύνατη η αντιμετώπισή του χωρίς τη συμμετοχή του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ και ιδίως των μόνιμων μελών του, χωρίς την πλήρη συνεργασία της Τουρκίας και χωρίς τη συμμετοχή τόσο των αραβικών όσο και των αφρικανικών χωρών. Η Ευρώπη βρίσκεται σήμερα σε ένα σταυροδρόμι: Μεταξύ μιας ηπείρου στην οποία θα μας χωρίζουν πάλι σύνορα και εθνοκεντρικοί εγωισμοί από τη μία, και από την άλλη μιας ηπείρου η οποία κατορθώνει να βρει από κοινού απαντήσεις στα προβλήματά της: με μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου, με τον κοινό αγώνα κατά των βαθύτερων αιτίων της προσφυγικής κρίσης. Αργά η γρήγορα θα γίνει σαφές, αν δεν έχει καταστεί ήδη, ότι για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης απαιτείται η λήψη μιας σειράς βραχυπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων μέτρων στη βάση των δύο αλληλένδετων αρχών της ευθύνης και της αλληλεγγύης.
Ενδεικτικά αναφέρονται:
- η αναθεώρηση των προβλέψεων για εξέταση των αιτημάτων ασύλου από τη χώρα πρώτης εισόδου (Κανονισμός Δουβλίνο)
- η δημιουργία hot spots στα κράτη πρώτης γραμμής, όπως η Ιορδανία, ο Λίβανος και η Τουρκία
- η καθιέρωση μηχανισμού υποχρεωτικής ανακατανομής στο εσωτερικό της Ε.Ε. τόσο αναγνωρισμένων προσφύγων, όσο και αιτούντων άσυλο με δίκαιο και αναλογικό τρόπο
- η ενίσχυση της Frontex και η μετεξέλιξή της σε ένα κοινό λιμενικό σύστημα, σε μία ευρωπαϊκή υπηρεσία προστασίας των συνόρων
- η θέσπιση Ευρωπαϊκού Ασύλου ώστε οι αλλοδαποί να ζητούν άσυλο από την Ε.Ε. συνολικά και να κατανέμονται αναλογικά στα κράτη μέλη
- η ενίσχυση του εθελοντικού επαναπατρισμού παράτυπων οικονομικών μεταναστών σε συνεργασία με τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης και την Ε.Ε.
- η παροχή αναπτυξιακής βοήθειας στις χώρες προέλευσης, υπό την προϋπόθεση ότι θα πρέπει να δέχονται πίσω τους πολίτες τους που δεν γίνονται δεκτοί στην Ε.Ε.
- η ανάπτυξη νόμιμων εναλλακτικών οδών για την αναζήτηση της προστασίας στην Ευρώπη. Η κατεύθυνση είναι πλέον γνωστή. Απαιτούνται, ωστόσο, τολμηρές ριζοσπαστικές κινήσεις που να στέκονται στο ύψος των περιστάσεων.
Αντί επιλόγου: ένας προβληματισμός για το πώς δημιουργήθηκε το διαχειριστικό αδιέξοδο της Ελλάδας
Η κλιμάκωση των προσφυγικών και μεταναστευτικών ροών προς την Ελλάδα οδήγησε τη χώρα σε ένα διαχειριστικό αδιέξοδο το οποίο ανέδειξε τις ανεπαρκείς υποδομές και την οργανωτική ολιγωρία της διοίκησης. Η Ελλάδα βρίσκεται πλέον με κλειστά τα βόρεια σύνορά της, επιτηρούμενα τα ανατολικά θαλάσσια σύνορα και με καταυλισμούς και χώρους φιλοξενίας χιλιάδων ανθρώπων, για την τύχη των οποίων δεν μπορεί ακόμη να αποφασίσει κανείς.
Την ίδια στιγμή, η εξαθλίωση της Ειδομένης (φωτ. πάνω), το χάος του Πειραιά (φωτ. στη μέση) και οι συγκρούσεις στη Χίο (φωτ. κάτω) καταδεικνύουν την πλήρη απουσία του κράτους και ταυτόχρονα εγείρονται κρίσιμα ερωτήματα για την προέλευση και τον ρόλο των «αλληλέγγυων».
Η εξέλιξη αυτή δυστυχώς δεν ήταν αναπότρεπτη. Η ελληνική κυβέρνηση όμως εξάντλησε την πολιτική της σε επικοινωνιακά τρικ και σε μια ανέξοδη ρητορεία περί «ανθρωπισμού», περνώντας πολύ γρήγορα τα λάθος μηνύματα προς όλες τις κατευθύνσεις. Αντί μιας στρατηγικής αποτροπής, υιοθετήθηκε μια πολιτική ανοικτών συνόρων. Αντί μιας στρατηγικής υποδοχής και διαχωρισμού των ροών, υποστηριζόταν ότι όλοι οι εισερχόμενοι ήταν πρόσφυγες, παραγνωρίζοντας ότι μεταξύ των Σύρων προσφύγων συνέρρεα και χιλιάδες παράτυποι οικονομικοί μετανάστες. Αντί να επεκτείνει τα Κέντρα Κράτησης και τα ΚΕ.Π.Υ. (hotspots), η ελληνική κυβέρνηση επέλεξε να καταργήσει κάθε υποδομή διαχείρισης προσφύγων και μεταναστών και να τους αφήσει να «λιάζονται» και στη συνέχεια να «εξαφανίζονται», με την κουτοπόνηρη σκέψη ότι απλά θα περνούν από την Ελλάδα και θα πηγαίνουν στους «κουτόφραγκους» της Ευρώπης.
Έτσι φτάσαμε, όταν στη Βουλγαρία οι ροές για το 2015 σημείωναν αύξηση μόλις 20% εν συγκρίσει προς το 2014, στην Ελλάδα να έχουμε ξεπεράσει το 1.000%. Την ίδια στιγμή και ενώ μειωνόταν ο όγκος του περάσματος προς την Ιταλία, το δικό μας αυξανόταν ραγδαία. Είναι χαρακτηριστικό ότι, σύμφωνα με επίσημα στοιχεία της Ε.Ε., το 2014 η κατανομή των ροών μεταξύ Ιταλίας και Ελλάδας ήταν 68% και 32%, αντίστοιχα, ενώ σήμερα μόλις το 7% προσφύγων και μεταναστών επιλέγουν την Ιταλία και 93% την Ελλάδα.
Μετά όλα τα προαναφερθέντα, είναι σαφές και δεν επιδέχεται αμφισβήτησης ότι η καθυστερημένη αντίδραση της κυβέρνησης και η λάθος πολιτική της στο προσφυγικό έχει τεράστιο κόστος για τη χώρα.
* Ο κ. Χρήστος Μπαξεβάνης είναι Διδάκτωρ Δημοσίου Διεθνούς Δικαίου.
