Του Δρ. Χρήστου Α. Μπαξεβάνη*
Το σύστημα ασύλου στην Ελλάδα χαρακτηριζόταν, εδώ και πολλά χρόνια, από σοβαρά προβλήματα, όπως την περιορισμένη πρόσβαση στη διαδικασία και την καταγραφή των αιτημάτων ασύλου, την απουσία διαδικαστικών εγγυήσεων, τις ελλείψεις στη διερμηνεία, τη χαμηλή ποιότητα των συνεντεύξεων, τις ανεπαρκώς αιτιολογημένες αποφάσεις, τις εξαιρετικά χρονοβόρες διαδικασίες και τα πολύ χαμηλά ποσοστά αναγνώρισης προσφυγικού καθεστώτος ή επικουρικής προστασίας (ιδίως σε πρώτο βαθμό). Η κατάσταση αυτή, πέραν της παραβίασης των διεθνών υποχρεώσεων της χώρας, είχε και ως συνέπεια πολλοί πρόσφυγες να μην καταφέρνουν ή να μη θέλουν να ζητήσουν άσυλο στην Ελλάδα, ενώ αντίθετα αμιγώς οικονομικοί μετανάστες να προστρέχουν στη διαδικασία για να νομιμοποιήσουν προσωρινά τη διαμονή τους στη χώρα.
2013-2015: αλλαγή σελίδας
Η ίδρυση τριών νέων δόμων με το νόμο 3907/11, ήτοι της Υπηρεσίας Ασύλου, της Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής και της Αρχής Προσφυγών, και η στελέχωσή τους με ειδικό επιστημονικό προσωπικό εξειδικευμένο στις απαιτήσεις του ασύλου σε συνδυασμό με την αποκέντρωση του συστήματος συνιστούν πρωτοβουλίες που ανέτρεψαν πρακτικές δεκαετιών στον τομέα αυτό και δημιούργησαν τις προϋποθέσεις έτσι ώστε να μιλάμε για μια νέα εποχή στην ελληνική πολιτική ασύλου. Το σημαντικότερο όλων είναι η αυτονόμηση της αξιολόγησης εάν κάποιος αλλοδαπός είναι πρόσφυγας, εάν δηλαδή δικαιούται να του χορηγηθεί πολιτικό άσυλο στην Ελλάδα. Από την έναρξη λειτουργίας της νέας δομής ασύλου, στις 7 Ιουνίου 2013, η κρίση αυτή περνά πλέον σε πολιτικούς υπαλλήλους που απαρτίζουν την Υπηρεσία Ασύλου και σε ανεξάρτητες επιτροπές της Αρχής Προσφυγών. Με την άμεση παραλαβή των αιτημάτων ασύλου, την ταχεία εξέτασή τους από τα Περιφερειακά Γραφεία Ασύλου με τη συνδρομή καταρτισμένου προσωπικού και επαρκούς διερμηνείας, και την οριστική τους κρίση με αποφάσεις δίκαιες και πλήρως αιτιολογημένες, κλείνει μια χρόνια πληγή που όχι μόνο έχει αποβεί σε βάρος των προσφύγων, αλλά και έχει εκθέσει την Ελλάδα διεθνώς.
Η σημερινή κατάσταση
Η Ελληνική Πολιτεία το διάστημα 2013-2015, αξιοποιώντας τα συμπεράσματα και την εμπειρία από τη μέχρι τότε λειτουργία του συστήματος παροχής διεθνούς προστασίας και ταυτόχρονα, αξιοποιώντας την τεχνογνωσία που προσφέρουν στον τομέα αυτό οι διεθνείς οργανισμοί, προχώρησε στην αναδιάρθρωση και τον εξορθολογισμό των κρατικών λειτουργιών της γύρω από την απονομή του ασύλου και τη διαχείριση των ροών παρανόμως εισερχομένων. Αντιθέτως, η νέα κυβέρνηση εξάντλησε την πολιτική της σε επικοινωνιακά τρικ και σε μια ανέξοδη ρητορεία περί «ανθρωπισμού», περνώντας πολύ γρήγορα τα λάθος μηνύματα προς όλες τις κατευθύνσεις. Η κλιμάκωση των προσφυγικών και μεταναστευτικών ροών προς την Ελλάδα οδήγησε τη χώρα σε ένα διαχειριστικό αδιέξοδο το οποίο ανέδειξε τις ανεπαρκείς υποδομές και την οργανωτική ολιγωρία της διοίκησης. Η Ελλάδα βρίσκεται πλέον με κλειστά τα βόρεια σύνορά της, επιτηρούμενα τα ανατολικά θαλάσσια σύνορα και με καταυλισμούς και χώρους φιλοξενίας χιλιάδων ανθρώπων, για την τύχη των οποίων δεν μπορεί ακόμη να αποφασίσει κανείς. Από την φύλαξη των συνόρων και την ανάσχεση των ροών, μέχρι τον διαχωρισμό και την καταγραφή των εισερχομένων, την υποδοχή και την φιλοξενία, η νέα κυβέρνηση έχασε κάθε ευκαιρία για μια δίκαιη και αποτελεσματική διαχείριση του προσφυγικού/μεταναστευτικού. Δυστυχώς, οι ανυπέρβλητες ιδεολογικές της αγκυλώσεις και η επίμονη αλλοίωση της εξωτερικής πραγματικότητας, προκειμένου να τραφεί ο αδηφάγος λαϊκισμός της, θέτουν σε κίνδυνο την εξυγίανση του συστήματος ασύλου και τα ορατά αποτελέσματα που επετεύχθησαν τα προηγούμενα έτη.
Η αμφιλεγόμενη Συμφωνία της 18ης Μαρτίου
Το ελληνικό σύστημα ασύλου καλείται να εφαρμόσει μια ιδιαίτερα πολύπλοκη και τεχνικά εξαιρετικά δυσχερή συμφωνία, με ασάφειες και νομικά αμφιλεγόμενα σημεία, με δυσκολότερο ίσως τον χαρακτηρισμό της Τουρκίας ως «ασφαλής τρίτη χώρα». Για να χαρακτηριστεί μια χώρα ασφαλής το ευρωπαϊκό δίκαιο θέτει σειρά προϋποθέσεων, τις οποίες η Τουρκία σήμερα δεν φαίνεται ότι πληρεί: μια ασφαλής χώρα είναι σε θέση να εξετάσει και να αποδώσει προσφυγικό καθεστώς, δεν επαναπροωθεί σε μη ασφαλείς χώρες και προστατεύει τη ζωή και από την άσκηση βασανιστηρίων και ατιμωτικής μεταχείρισης χωρίς διάκριση καταγωγής, γλώσσας ή θρησκείας. Είναι χαρακτηριστικό ότι σε Έκθεσή της η Διεθνής Αμνηστία κάνει λόγο για επανειλημμένες παραβιάσεις της αρχής της μη επαναπροώθησης από την Τουρκία, μέσω καθημερινών απελάσεων προσφύγων στη Συρία. Τα ζητήματα αυτά, εάν και εφόσον τεθούν ενώπιον ευρωπαϊκών δικαστηρίων, είναι πολύ πιθανόν να θέσουν σε αμφισβήτηση όχι την νομική συμβατότητα της συμφωνίας με τον διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο προστασίας των προσφύγων, αλλά και την εγκυρότητα των αποφάσεων των αρμοδίων ελληνικών αρχών. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει το Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες σε ανακοίνωση του (8.4.16) «η συνομολόγηση της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας, δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων των ελληνικών αρχών, όπως αυτές προκύπτουν από το σύνολο των κανόνων εθνικού, ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου».
Οι αιτήσεις ασύλου αυξάνουν…
Πριν ακόμα στεγνώσει το μελάνι της Συμφωνίας είχε επισημανθεί ότι η πρόβλεψη να λαμβάνει η Τουρκία πίσω όλους τους παράνομα εισελθόντες στην Ελλάδα μπορεί να ακούγεται εντυπωσιακό, όμως στην πράξη δεν θα είναι, διότι στην Τουρκία θα πηγαίνουν πίσω μόνο όσοι δεν ζητήσουν άσυλο. Αντίθετα, για αυτούς που θα ζητήσουν θα πρέπει να γίνει ατομική εξέταση και σε περίπτωση απόρριψης διατηρούν το δικαίωμα προσφυγής με ότι αυτό σημαίνει σε χρονική διάρκεια αλλά και την υποχρέωση του Κράτους για εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης. Η ραγδαία αύξηση των αιτημάτων ασύλου αποδεικνύει την παραπάνω πρόβλεψη. Αρκεί κανείς να αναφέρει ότι μόνο το σαββατοκύριακο πριν την έναρξη των επιστροφών στην Τουρκία στη Μυτιλήνη υποβλήθηκαν περίπου 3000 αιτήσεις ασύλου.
…αλλά η Αρχή Προσφυγών παραμένει κλειστή
Όπως έχει επισημανθεί, η Ελλάδα καλείται να φέρει εις πέρας ένα πρωτόγνωρο διοικητικό, νομοθετικό και επιχειρησιακό εγχείρημα, που όμοιο του δεν έχει αναληφθεί μέχρι σήμερα. Σημαντικό εμπόδιο στη διεκπεραίωση των αιτημάτων είναι το περιορισμένο προσωπικό της Υπηρεσίας Ασύλου, ιδίως στα νησιά-πύλες εισόδου, καθώς και από το ότι η Αρχή Προσφυγών, το όργανο που εξετάζει σε δεύτερο βαθμό τα αιτήματα διεθνούς προστασίας, αναμένει από τον περασμένο Σεπτέμβριο την επαναλειτουργία της. Ο προβληματισμός εντείνεται από το γεγονός ότι μιλάμε για μια Υπηρεσία (Αρχή Προσφυγών) με στοχοθεσία 100%. Στο πλαίσιο αυτό ανακύπτουν μια σειρά ερωτημάτων που ζητούν απάντηση από τους αρμοδίους κυβερνητικούς αξιωματούχους: 1) για ποιο λόγο παραμένει κλειστή η Αρχή Προσφυγών από τον Σεπτέμβριο του 2015, 2) για ποιο λόγο στερούνται το δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας οι αιτούντες άσυλο στην Ελλάδα, 3) τι ακριβώς δικαιολογεί την καθυστέρηση στην διεκπεραίωση των υποθέσεων, με ότι αυτό συνεπάγεται στο χρόνο εξέτασης των αιτημάτων, την έκδοση αποφάσεων και την αποσαφήνιση του νομικού καθεστώτος των αιτούντων άσυλο, 4) και ίσως το σημαντικότερο όλων: εξετάζονται αυτή την περίοδο προσφυγές, και εάν, ναι, σύμφωνα με ποιο θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο, καθώς και με ποιες διαδικαστικές και ουσιαστικές εγγυήσεις.
Στις 3 Απριλίου 2016 δημοσιεύθηκε ο ν. 4375/2016 «Οργάνωση και λειτουργία Υπηρεσίας Ασύλου, Αρχής Προσφυγών, Υπηρεσίας Υποδοχής και Ταυτοποίησης κτλ», με τον οποίο η Κυβέρνηση τροποποιεί το υφιστάμενο πλαίσιο που διέπει την οργάνωση και λειτουργία των αρμοδίων υπηρεσιών για την εξέταση των αιτημάτων ασύλου και την υποδοχή νεοεισερχομένων. Με το ίδιο κείμενο ενσωματώνει την ευρωπαϊκή οδηγία 2013/32/ΕΕ, ενώ διατάξεις του νόμου συνδέονται με την εφαρμογή της ευρωτουρκικής συμφωνίας για το Προσφυγικό. Επί των διατάξεων και της εφαρμογής του ν.4375/2016 θα επανέλθουμε σε επόμενο κείμενό μας. Για την ώρα εκφράζουμε την έντονη ανησυχία μας για τον βαθμό που ο νέος Νόμος είναι σε θέση να ανταποκριθεί ρεαλιστικά, άμεσα και αποτελεσματικά στην ήδη διαμορφωθείσα και διαρκώς επιδεινούμενη κατάσταση του προσφυγικού/μεταναστευτικού στην Ελλάδα. Περιοριζόμαστε στην επισήμανση ότι οι διατάξεις του νόμου υπονομεύονται είτε από την ανάγκη έκδοσης σωρείας κανονιστικών διοικητικών πράξεων για την εφαρμογή τους είτε από την ύπαρξη ειδικών ή μεταβατικών διατάξεων που στην πράξη εν πολλοίς τις αναιρούν. Αλλά για όλα αυτά θα επανέλθουμε…
*Διδάκτωρ Δημοσίου Διεθνούς Δικαίου
